Что такое риск-ориентированный подход
В 2020 году в российском законодательстве появился механизм, позволяющий применять риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной сфере. Он закреплен в законе о государственном и муниципальном контроле. Его главная цель — снизить лишнюю административную нагрузку на бизнес и одновременно сделать работу ведомств более эффективной.
Смысл риск-ориентированного подхода здесь в том, что контрольно-надзорные меры должны соответствовать рискам. Если работа предприятия потенциально может причинить серьезный вред имуществу и здоровью людей, нужен жесткий контроль. А если такие риски минимальны, нет смысла устанавливать жесткие ограничения, проводить постоянные проверки и тратить на это ресурсы.
Например, в случае микропредприятий и индивидуальных предпринимателей вероятность серьезного вреда от их деятельности ничтожно мала, объясняет сопредседатель экспертного совета Госдумы по вопросам госрегулирования производства и оборота табачной продукции Сергей Катасонов. Поэтому необходимость в проверках и жестком контроле практически равна нулю.
По словам эксперта, риск-ориентированный подход нужно применять ко всем новациям, которые рассматривают российские законодатели. В том числе к законопроектам, нацеленным на охрану общественного здоровья и ограничивающим употребление алкоголя или табака. Катасонов признает, что риски для здоровья населения здесь действительно высоки, поэтому в этих сферах постоянно предлагают установить жесткие запреты. Но он призывает вместо популистских решений сначала комплексно просчитать возможные последствия и учесть прошлый опыт.
Как работают жесткие запреты
Один из самых громких запретов, направленных на борьбу за здоровье граждан, — антиалкогольные кампании 1985–1990 годов. Тогда власти резко сократили производство алкогольных напитков, ограничили места и время их продажи, несколько раз поднимали цены на крепкое спиртное. Многие магазины, торговавшие ликеро-водочной продукцией, закрыли.
Но эффект от сухого закона в СССР получился неоднозначным: часть исчезнувших с рынка объемов заполнили самодельные суррогаты. В 1985 году за самогоноварение привлекли к ответственности около 30 тыс. человек, в 1986-м цифра выросла до 150 тыс., а еще год спустя — до 397 тыс.
Проблема была именно в том, что руководство страны не оценило риски ведения жесткой антиалкогольной кампании, считает Катасонов. «То есть снижения [объемов производства и реализации] мы добились. Но здоровью был нанесен ущерб, потому что люди стали пить то, что не контролировалось государством», — подчеркивает он.
К чему может привести запрет табака
У радикальных мер есть обратная сторона, соглашается исполнительный директор межрегионального Общественного совета по проблеме подросткового курения Анна Сорочинская. «Контролировать черный рынок практически невозможно. Мы это видим по тому, как сейчас развивается история с рынком нелегальной табачной продукции. Пока удается только сдерживать его рост, но не удается победить», — говорит она. По ее оценкам, доля такой продукции на российском рынке достигает 13%. В 2019-м аналитики Nielsen называли цифру 15,6%.
В нелегальном сегменте Сорочинская выделяет две разные категории. Во-первых, табачные продукты, незаконно завезенные в Россию без уплаты акциза. Как правило, они поступают из стран ЕАЭС. Во-вторых, поддельные изделия, которые «непонятно где произведены».
Ранее эксперты отмечали, что для производства несертифицированного контрафакта может использоваться некачественное сырье. Такие продукты обычно не соответствуют нормативам по содержанию никотина и других веществ, в них часто обнаруживают плесень, мышьяк и ртуть.
Если в России вдруг полностью запретят продажу табачной и никотинсодержащей продукции, это неизбежно повлечет за собой негативные последствия для здоровья населения, уверен главный онколог ЦКБ «РЖД-Медицина», заведующий онкологическим отделением, кандидат медицинских наук Дмитрий Решетов. «Количество различного контрафакта возрастет невероятно. А это приведет к прямому ущербу для здоровья тех людей, которые продолжают курить», — предостерегает медик.
Когда вводятся жесткие запреты, как в случае с сухим законом, потребляемую нелегальную продукцию «никто не видит и не контролирует», напоминает Катасонов.
Какой эффект дают мягкие запреты
Меры по борьбе с курением в России начали внедрять с 2000-х годов, когда приняли закон «Об ограничении курения табака». Документ запретил продавать табачные изделия несовершеннолетним, ограничил поштучную продажу сигарет, рекламу. Появились первые ограничения на курение в общественных местах и обязательные предупреждения о вреде курения на каждой пачке, а также нормативы по содержанию некоторых веществ в сигаретах (не более 16 мг смолы и 1,3 мг никотина, позднее нормативы снизили до 10 мг и 1 мг соответственно).
Меры дополнительно ужесточили в 2013 году, в рамках закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака». Он предусматривал в том числе полный запрет на рекламу табачных изделий и курение в барах, ресторанах и гостиницах.
В 2019 году международная группа исследователей констатировала, что рак легких и другие опухоли органов дыхания по-прежнему остаются главной причиной смертности среди онкологических больных. Однако частота развития таких заболеваний и смертность от них заметно снизились, в том числе и в России.
Катасонов связывает такое снижение с требованиями по ограничению смол в сигаретах. Но, вероятно, другие мягкие запреты также играют роль — на это указывает целый ряд исследований. В частности, в 2023 году японские ученые обнаружили, что в странах, где запретили курение в общественных местах, заболеваемость раком легких сократилась на 17%.
Решетов отмечает, что маркировка сигаретных пачек, закрытые табачные витрины, исключающие визуальную демонстрацию товаров, и другие регуляторные меры позволили уменьшить долю курильщиков. От привычки отказались прежде всего «колеблющиеся люди» и те, у кого были сложности со здоровьем. «А те, для кого это не было проблемой — социальной, психологической, — остались при своих привычках», — констатирует онколог.
По данным ВЦИОМа, за последние десять лет доля курящих россиян снизилась с 41 до 30%. При этом на протяжении последних пяти лет эта доля остается неизменной.
Что еще можно сделать
Прежде чем вводить очередные ограничения в сфере общественного здоровья, нужно оценить, какой вред наносит тот или иной продукт, напоминает Катасонов. По его словам, важно проводить комплексные научные исследования с привлечением профильных организаций внутри страны. «На основании этого научного заключения будет проведена оценка регулирующего воздействия: если мы применим эту норму, то мы защитим население от сахара, сахарозаменителей, никотина или нанесем еще больший ущерб неконтролируемой продукцией, которая придет из-за рубежа или будет выпущена в подвалах?» — добавляет сопредседатель экспертного совета.
По сути, речь идет о применении того самого риск-ориентированного подхода к нормам, касающимся здоровья граждан. Законодательная база для этого в России уже существует, подчеркивает Катасонов.
Решетов, в свою очередь, призывает делать акцент на просветительскую работу. «Надо всегда давать человеку свободу выбора, объясняя при этом те возможности, которые он может выбрать», — подчеркивает онколог. В качестве примера он приводит ограничение потребления соли: до людей необходимо донести, что сокращение потребления этого продукта снижает артериальное давление и риск сердечно-сосудистых заболеваний.
То же самое — с потреблением табачной и никотинсодержащей продукции, продолжает Решетов. Информация о негативном влиянии на организм и возможностях сокращения рисков такого влияния должна быть в общественных местах, которые посещают курильщики.
В целом опрошенные эксперты сходятся во мнении, что антитабачное законодательство в России уже достаточно жесткое. Необходимо лишь его исполнять, сопровождая разъяснительными мерами. К примеру, в законах четко прописан запрет на продажу никотинсодержащей продукции несовершеннолетним, но подростки по-прежнему покупают ее в мелких розничных магазинах.
«Не надо наслаивать новые и новые запреты. Нужно обратить внимание на те запреты, которые уже существуют, и добиться их исполнения. Тогда мы увидим результат», — заключает Сорочинская.