В среднем санкции одной страны против другой в случае, если отношения между ними изначально были прохладными (как у США и России), длятся около 8 лет, оценивали американские исследователи санкций во главе с экономистом Института мировой экономики имени Петерсона Гэри Хафбауэром в работе 2009 года.
Однако за этой цифрой стоит широкий разброс данных, и в особо показательных случаях санкции сохраняются на десятилетия (санкции США против Северной Кореи продолжаются уже 58 лет, против Кубы — 54 года). Сейчас, когда санкциям США, Евросоюза и других западных стран против России пошел девятый год и конца им не видно, уже понятно, что российский кейс выходит за пределы усредненного значения.
Согласно данным Global Sanctions Data Base (GSDB) — проекта Дрексельского университета в США, систематизировавшего более 1100 санкционных кейсов в мире с 1950-го по 2019 год, — на момент даты отсечения примерно 21% из них оставались незавершенными: то есть эти санкции не были сняты. База данных позволяет отделить эпизоды, в которых цель санкций заключалась в том, чтобы положить конец военным действиям. Таких вооруженных конфликтов, сопровождавшихся санкциями, насчитывается около 40. Из них лишь пятая часть заканчивалась политическим урегулированием между санкционерами и подсанкционным государством (самый яркий пример — отмена торговых санкций Европейского экономического сообщества и Великобритании против Аргентины после Фолклендской войны 1982 года).
Наложить санкции относительно легко, но снять — гораздо тяжелее. И чем дольше санкции продолжаются, тем сложнее их отменить. Успешные (с точки зрения поставленных целей) санкции, как правило, заканчиваются быстро, а вот санкции, которые не приносят их инициаторам быстрого результата (как в случае с Россией), растягиваются на годы — в том числе потому, что политики в странах-санкционерах опасаются за свою репутацию из-за отмены неработающих решений. «Лидеры стран, наложивших санкции, стоят перед лицом высоких политических издержек, если они капитулируют и снимают санкции, не получив значимых уступок со стороны государств, против которых они вводились», — пишет старший научный сотрудник Германского института глобальных и региональных исследований (GIGA) Юлия Грауфогель в работе «Легче войти, чем выйти: затяжной процесс завершения санкций».
Отмененные санкции: примечательные кейсы
Югославия
Санкции ООН против Союзной Республики Югославия были введены в 1992 году в ответ на Боснийскую войну, разразившуюся между сербами, боснийскими мусульманами и хорватами. Центральным элементом санкций было практически полное эмбарго стран ООН на торговлю с Югославией.
Эти международные санкции были сняты в 1995 году в результате Дейтонских мирных соглашений, подписанных между Сербией, Хорватией и Боснией и Герцеговиной. Впрочем, США не торопились отменять свои санкции против СРЮ, настаивая на соблюдении ряда условий, включая полное выполнение Дейтонского мира и урегулирование статуса Косово. В 1998 году США, Великобритания, Франция, Германия и Италия ввели повторные санкции против Сербии и Черногории в ответ на «непропорциональное использование сил безопасности СРЮ в Косово». В частности, администрация президента США Билла Клинтона заморозила активы правительства СРЮ в американской юрисдикции и запретила экспортные и импортные операции с республикой, а Евросоюз запретил полеты Югославских авиалиний (JAT) в страны блока и также заблокировал активы СРЮ в Европе. Европейские и американские санкции были сняты с Союзной Республики Югославия в 2000–2001 годах после падения режима сербского диктатора Слободана Милошевича и прихода к власти на выборах лидера Демократической партии Сербии Воислава Коштуницы.
Ирак
Совет Безопасности ООН ввел санкции против Ирака в 1990 году сразу после иракского вторжения в Кувейт. Газета The New York Times писала, что впервые с 1945 года США и Советский Союз выступили союзниками, поскольку Москва не стала блокировать наложение санкций на режим Саддама Хусейна. Как и в случае с Югославией, санкции включали в себя полное эмбарго на торговлю с Ираком.
Совбез ООН отменил эти санкции в мае 2003 года после свержения иракского диктатора, одновременно предоставив США и Великобритании полномочия по управлению страной до выборов нового правительства. Во исполнение резолюции Совбеза США немедленно сняли большинство экономических санкций с Ирака, в том числе разрешив торговлю со страной.
Мьянма
США впервые наложили санкции на Мьянму (тогда еще Бирму) в 1988 году в ответ на подавление бирманскими военными студенческих протестов в стране. Европейские санкции против Мьянмы были введены в 1990 году. После этого западные ограничения неоднократно ужесточались: например, США в 1997 году запретили новые инвестиции своих граждан или компаний в республику, а ЕС запретил бизнес с несколькими сотнями компаний Мьянмы после того, как в 2007 году военная хунта устроила репрессии против буддийских монахов, протестовавших против режима.
Однако в 2011 году хунта официально начала процесс передачи власти гражданским властям, стартовали политические реформы, и к 2016 году Евросоюз и США отменили все санкции против Мьянмы.
Экономические санкции, даже если они были сняты в результате изменения политических обстоятельств, могут быть легко восстановлены — такие прецеденты есть, они обычно затрагивают страны без устоявшейся демократической традиции (Иран, Мьянма). Этому также может способствовать смена лидера в стране, вводившей санкции: например, в США новый президент обычно в значительной мере пересматривает внешнюю политику своего предшественника. Так, Дональд Трамп, избравшись на пост президента в 2016 году, восстановил все жесткие санкции США против Ирана, приостановленные в рамках многостороннего соглашения 2015 года по ограничению ядерной программы Тегерана. При этом Джо Байден вернулся к переговорам с Ираном, но его администрация продолжает исполнять санкции, возвращенные его предшественником. Военные Мьянмы в 2011 году передали власть гражданской администрации, но спустя десять лет снова захватили власть, в результате чего администрация Байдена ввела против местного правительства повторные санкции.
Как США и Евросоюз снимают санкции
Чисто технически в США для отмены санкций многого не надо — если только они не кодифицированы Конгрессом, но и в этом случае у президента в принципе есть полномочия, чтобы приостановить действие санкций, ссылаясь на соображения «национальной безопасности».
Начиная с администрации Барака Обамы американские санкции против России вводились и усиливались президентскими указами (в частности, в апреле 2022 года президент США Джо Байден продлил «национальное чрезвычайное положение», объявленное в связи с «вредоносной деятельностью» России). Теоретически достаточно было бы «одним росчерком» президентского пера отменить все такие указы.
И на самом деле, когда президентом США в 2016 году был избран Дональд Трамп, его противники реально опасались такого сценария. Однако на деле мощная система сдержек и противовесов не позволила ему этого сделать, а в 2017 году Конгресс США принял закон «О противодействии неприятелям Америки посредством санкций» (CAATSA), кодифицировавший многие санкции против России. После их законодательного закрепления снять ограничения будет чрезвычайно сложно, даже если обстоятельства, которые привели к их принятию, будут устранены: в CAATSA Конгресс специально прописал, что исполнительная власть не может просто так отменить какие-либо санкции против России — любое такое решение потребует одобрения и палаты представителей, и сената. А чтобы вообще отменить CAATSA, Конгресс должен будет принять соответствующий отдельный закон. С учетом долгосрочного недоверия к России и того факта, что большинство времени в должности любой американский президент проводит, не имея большинства в парламенте, конгрессмены не согласятся просто так отказаться от значимого рычага давления на Москву. Яркий пример — пресловутая поправка конгрессменов Джексона и Вэника, принятая в 1974 году в ответ на воспрепятствование эмиграции евреев из Советского Союза, но отмененная лишь спустя 38 лет.
Чтобы исключить возможность снятия антироссийских санкций по воле одного только президента, Конгресс в апреле 2022 года принял еще два закона — о лишении России статуса обладателя «постоянных нормальных торговых отношений» с США (прежде этого статуса не было только у Кубы и КНДР) и о прекращении импорта энергоносителей из России (оба были подписаны Байденом и вступили в силу). При этом документы включают в себя условия, при которых возможна отмена этих санкций, — они дают общее представление о том, что должно произойти, чтобы США в принципе могли прекратить санкции против России, введенные после февраля 2022 года. Для этого Россия «должна заключить соглашение о выводе своих сил с территории Украины и прекращении военных действий, которые должны быть акцептованы свободным и независимым правительством Украины», перестать «представлять непосредственную военную угрозу для какого бы то ни было члена НАТО» и «признать право народа Украины независимо и свободно выбирать свое правительство».
Евросоюз часто координирует свои санкции с американскими (санкции против России как раз такие). Решения о снятии санкций принимаются единогласно всеми 27 странами ЕС, хотя в последнее время в Европе обсуждают переход на такие решения «квалифицированным большинством» (проголосовать за отмену должны не менее 15 стран, в которых проживает не менее 65% населения блока). В некоторых случаях ЕС отступает от единой линии со Штатами: например, в начале 2016 года Европейский совет снял с Ирана все экономические санкции, связанные с его ядерными разработками, и это решение остается в силе несмотря на то, что администрация Дональда Трампа в США восстановила свои санкции против Ирана в 2018 году.
Почему сейчас для России все еще сложнее
Беспрецедентность западных санкций против России, их отличие от более «простых» запретов в отношении других стран заключается в том, что это многомерная программа, состоящая из нескольких наборов ограничений, которые вводились по различным основаниям и преследовали различные цели.
С 2014 года вводились американские санкции за присоединение Крыма, за подозреваемое вмешательство в американские выборы, по обвинению в причастности кибератакам и к предполагаемому применению химического оружия и т.д. Соответственно, чтобы гипотетически отменить все эти санкции, понадобилось бы устранить или признать неактуальной основную массу причин, стоявших за их введением. Такой сценарий был бы возможен только в случае разворота российской политики на 180 градусов по всем направлениям.
Проблема еще и в том, что при длительных санкциях, затрагивающих внешнюю торговлю (по оценкам Минэкономразвития, текущие западные санкции коснулись 20% российского экспорта), негативный эффект на торговые потоки такой устойчивый, что снятие ограничений может потерять всякий смысл. Согласно данным исследований, восстановление торговли занимает в среднем 8 лет после отмены санкций. Евросоюз уже заявил, что конфронтация с Россией стимулирует форсированный отказ от российских энергоносителей; на фоне западных программ декарбонизации это может означать безвозвратную потерю европейского рынка в скором времени.
