Читайте РБК без баннеров

Подписка отключает баннерную рекламу на сайтах РБК и обеспечивает его корректную работу

Всего 99₽ в месяц для 3-х устройств

Продлевается автоматически каждый месяц, но вы всегда сможете отписаться

Поправки к конституции: как и зачем в мире меняют основной закон

Фото: David Lienemann / Getty Images, Александр Лыскин / РИА Новости
Фото: David Lienemann / Getty Images, Александр Лыскин / РИА Новости
Как придумывали и меняли конституцию в разных странах и почему основной закон иногда на самом деле нуждается в поправках

Драконовские меры: история конституций

Первые своды основных законов появились еще в древности. Их впервые записали в Афинах в 620 году до н.э., речь шла об управлении городом. Необходимость была насущной: власть принадлежала аристократии, которая руководствовалась по своему усмотрению устными правилами, неизвестными бедным жителям.

В Афинах практиковали денежные займы под залог имущества, земли и даже свободы. В итоге население попало в долговую кабалу, в руках аристократии оказались крупные земельные наделы, а царь ослабел. Если кто-то совершал преступление, последствия зависели от того, к какой семье принадлежал преступник и жертва. Зачастую это приводило к кровной мести, которая могла длиться несколько поколений. Аристократические вендетты затрагивали весь город.

После неудачной попытки захвата власти олимпиоником Килоном, который стремился стать тираном при поддержке недовольных бедных жителей, аристократы были вынуждены ввести общие правила. Задачу поручили законодателю Драконту, который зафиксировал существовавшие законы и ввел новые. Преступления среди аристократов теперь разрешались судом, а кровная месть стала нелегальной. Тремя сотнями лет позже Аристотель особо отмечал различение между умышленным и непредумышленным убийством. Но помимо этого конституция Драконта была драконовской — именно ему мы обязаны этим выражением. Многие мелкие преступления, например, кража продуктов, карались смертью. За долги по-прежнему можно было попасть в рабство.

В итоге конституция Драконта просуществовала недолго и в 590-е годы до н.э., после очередной смуты, была заменена законами Солона. Тот провел долговую амнистию, обеспечил всем представительство в суде и расширил ценз для присутствия в выборных органах — положив начало афинской демократии.

Фото: Douglas O / Unsplash
Фото: Douglas O / Unsplash

Аристотеля конституция Драконта интересовала наряду с другими подобными сводами законов — он был занят вопросом о том, что же такое конституция, и как она должна быть устроена. Вот что он пишет в своей «Политике»:

«Государственный строй есть порядок в области должностей; при нем все части находят себе место либо на основании свойств, присущих им, либо в силу того или иного правила, обусловливающего их равенство с общей точки зрения (я имею в виду, например, правило, уравновешивающее либо неимущих, либо состоятельных, либо общее для тех и других). Таким образом, неизбежно получается столько же видов государственного строя, сколько имеется способов управления в зависимости от превосходств и отличительных свойств, присущих составным частям государства».

Аристотель, судя по всему, первым отделил от обычных законов законы конституционные — то есть такие правила, которые устанавливают «порядок в области должностей». Иными словами, основная задача конституции — описать системы и процедуры, по которым будет управляться государство. Отсюда идея о примате конституции над остальными законами.

Права в обмен на интересы

Конституционные документы продолжали писать по всему миру. Среди них, например, «Русская правда» XI—XII веков, в которой описывались судебные нормы. Но современная теория и практика конституционного строительства начала складываться только в XVII веке.

Ключевым стал вопрос о том, откуда берется право устанавливать порядок в государстве и почему все должны этому порядку следовать — то есть вопрос о легитимности. В Средние века проблема решалась просто: верховными законами считались библейские, а императоров как ставленников бога на земле короновали римские папы. Дополнительно власть опиралась на традиции — «так было, так есть и так будет всегда». С секуляризацией этот подход начал давать сбои и пришлось находить другие основания. Таким стал общественный договор.

Теоретики современного конституционализма — Томас Гоббс, Джон Локк, Жан-Жак Руссо и многие другие — исходили из идеи о том, что у каждого человека есть естественные права. Свобода, справедливость, равенство, защита от насилия, право на труд (список может меняться) принадлежат людям от природы, по факту отношения к человеческому роду. Идея не новая — так думали еще в Античности.

Заключая общественный договор, люди отказываются от некоторых естественных прав или соглашаются на их ограничение, потому что это в их интересах. Например, мы принимаем, что нашу свободу могут ограничить тюремным заключением, если мы совершим кражу — потому что не хотим, чтобы нас самих могли грабить без каких-либо последствий. Главное условие этого обмена — отказ от прав должен использоваться в общих интересах.

Фото: Leon Neal / Getty Images
Фото: Leon Neal / Getty Images

Детали могут разниться — в рамках этой конструкции можно оправдать как абсолютную монархию, так и радикальную демократию. В любом случае основные законы государства или конституция становятся документом, который фиксирует взаимные обязательства.

Проблема перевода

Слово «конституция» происходит от латинского constituere — учреждать, устанавливать, устраивать. В русском языке мы используем слово в этом значении, когда говорим о конституции человека, имея в виду телосложение. В английском, например, сохраняется значение слова constitution как набора ключевых принципов, прецедентов и процедур, по которым управляется государство. Поэтому говорят о некодифицированных — не записанных в единый документ — конституциях. Такая конституция работает, в частности, в Великобритании.

Конституционный строй

Сама по себе конституция — ничего больше, чем слова, записанные на бумаге. Конституционным государство становится тогда, когда общественный договор, зафиксированный в документе, действительно работает. Как это выглядит на практике:

  • Стабильность процедур. Основные законы, правила и процессы не могут постоянно и безосновательно меняться. Граждане должны знать, как работает управление в их стране — а значит, осознавать последствия своих действий. В неконституционных режимах граждане, включая высоких чиновников, часто могут не знать, как им придется вести себя завтра и «не придут ли за ними».

  • Подотчетность власти. В конституционных демократиях власти отчитываются перед гражданами через процедуры: выборы, определение государственных должностей, бюджетную ответственность, выборы об отстранении должностных лиц, референдумы. Подотчетность властей делает возможной ответственность граждан за действия своего правительства.

  • Разделение властей на региональные и федеральные, на законодательную, исполнительную и судебную ветви, создает систему сдержек и противовесов. Граждане могут влиять на проводимую политику, обращаясь в разные институты.

  • Прозрачность действий властей необходима, чтобы у граждан было достаточно информации для участия в управлении — например, через выборы. Без прозрачности невозможно обеспечить подотчетность власти — а значит, и ответственность граждан.

Как меняют конституции

Очевидно, что с течением времени общественный договор устаревает — и тогда конституцию нужно менять. Но вопрос о том, каким образом должен быть устроен этот процесс, крайне сложный. Один из авторов американской Декларации независимости Томас Джефферсон считал, что конституцию нужно менять каждые 19 лет — за это время, по его подсчетам, обновлялась половина жителей, а значит, конституция уже не представляла их интересы. При этом сегодня внести поправки в конституцию США крайне трудно — даже 2% несогласных граждан может оказаться достаточно, чтобы поправки не прошли (но по более реалистичным расчетам, около 25% граждан могут заблокировать поправки). Все дело в пятой статье: по ней поправку сначала должны утвердить две трети обеих палат Конгресса, а потом ратифицировать три четверти штатов. В итоге с 1789 по 2019 год было предложено 11 770 поправок, из них принято — 27.

Похожая ситуация в Дании: там для внесения поправок за них сначала должно проголосовать большинство в парламенте, а после проведения выборов поправки снова должны набрать большинство уже в новом парламенте. После этого проводится референдум, на котором большинство граждан должно проголосовать за, причем участвовать в референдуме должно минимум 40% избирателей. С 1849 года — вступления конституции в силу — ее меняли всего три раза.

Свод законов шумерского царя Ур-Намму считается старейшей писаной конституцией в мире — возраст глиняных табличек превышает 4 тыс. лет
Свод законов шумерского царя Ур-Намму считается старейшей писаной конституцией в мире — возраст глиняных табличек превышает 4 тыс. лет (Фото: Wikipedia)

Действительно, легкость внесения поправок в конституции может привести к плачевным последствиям. Так случилось с Веймарской республикой, чью конституцию историк Уильям Ширер называл самой либеральной и демократической в XX веке. 48 статья этого документа позволяла президенту вводить чрезвычайное положение и изменять законы без согласия Рейхстага. За время существования Веймарской республики (1919 — 1933 годы) президенты воспользовались этой статьей больше сотни раз — из способа справиться с чрезвычайным положением статья превратилась в инструмент для разрешения неудобных ситуаций.

После пожара в рейхстаге 27 февраля 1933 года президент издал указ, вновь воспользовавшись 48 статьей. За месяц до этого канцлером стал Адольф Гитлер, но ему не хватало большинства в Рейхстаге. Нацистская партия убедила президента, что пожар был началом коммунистической революции. Указ ограничивал личную свободу, свободу речи и прессы, право на собрания и приватность. Мандаты депутатов были аннулированы, после переизбрания нацистская партия получила большинство в Рейхстаге и смогла провести «Закон о защите народа и рейха», дававший Гитлеру диктаторские полномочия — при этом формально веймарская конституция продолжала действовать до свержения Третьего рейха. Похожую аферу провернули в Египте. Там закон о чрезвычайном положении действовал непрерывно с 1981 до 2012 года и стал одной из причин революции.

С другой стороны, менять конституции бывает необходимо, и во многих странах это рутинный процесс. Например, в Германии для принятия поправок нужны только голоса двух третей парламента. Однако в большинстве стран за изменения в конституции обычно либо дважды голосует парламент — до и после выборов, — либо после утверждения парламентом проводится референдум.

Фасадные конституции и их поправки

Во многих неконституциональных режимах, тем не менее, тоже есть конституции. Они могут служить разным целям — например, организовывать управление государством, то есть служить основным законом, не опираясь на общественный договор. В других случаях иметь конституцию оказывается полезно для международных отношений. Фасадные конституции встречаются в арабском мире, Африке, Латинской Америке.

В таких странах фиктивные конституции могут стать работающими, например, со сменой парламента — и наоборот. Проблема в том, что в этой ситуации поправки часто приводят к размыванию разделения властей и правовых основ в целом. Что еще хуже — обычно именно так и происходит. Некоторые исследователи называют эти процессы вики-конституционализмом, поскольку основной закон в подобных режимах переписывается с той же легкостью, что и статьи в Википедии.

Показательная история произошла в Гондурасе. По конституции 1982 года ограничение сроков правления президента было одним из самых строгих в мире. Президенту было запрещено избираться более чем на один срок (ни подряд, ни после перерыва). Изменить эту статью по конституции было нельзя. Более того, любой чиновник, который попытается изменить эти положения, должен быть отстранен от должности и не может возвращаться на госслужбу в течение десяти лет.

Президент Мануэль Селайя был избран в 2006 году, и сразу же предложил заменить конституцию 1982 года новой. Он организовал референдум, чтобы голосованием решить, нужно ли созывать конституционное собрание. Суд постановил, что таким образом менять конституцию нельзя, а оппоненты Селайи обвиняли его в желании изменить статью о президентских сроках.

Фото: Alex Wong / Getty Images
Фото: Alex Wong / Getty Images

За два дня до референдума высшие военные чиновники забрали президента Селайю из его дома и посадили на самолет до Коста-Рики.

В стране под руководством временного правительства начался длительный кризис: протесты, нарушения прав человека, рост преступности. В 2015 году суд признал отстранение Селайи от должности законным. Но при этом признал неконституционной статью, которая ограничивала президентские сроки.

Неконституционные конституционные поправки

— идея о том, что даже те поправки, которые приняли по всем правилам процедуры, могут идти вразрез с конституцией. Например, вступать в конфликт по существу — то есть, не соответствовать содержанию и «духу» основного закона. Если конституцию меняют до такой степени, что она перестает походить сама на себя — например, если бы в США приняли поправку о запрете свободы слова, — то по сути она становится новой конституцией. А для ее принятия процедуры внесения поправок недостаточно — нужно перезаключать общественный договор.

Эксперты в области судебного надзора считают, что такие поправки можно признать неконституционными. Случай Гондураса интересен тем, что в нем такой была признана статья самой конституции, а не поправки к ней.

Гондурас — не исключение, а типичная ситуация. Вики-конституции часто переписываются в попытках консолидировать власть. Например, прямо сейчас в Зимбабве пытаются принять поправки, которые позволят президенту назначать вице-президента, ряд министров и судей верховного суда по своему усмотрению. Конституции Зимбабве всего семь лет, и в нее уже однажды вносили поправки.

Рецепт успеха

Работающая конституционная система — это постоянный поиск баланса между стабильностью и гибкостью. В этом отношении успешными оказываются конституции, которые сохраняют стабильность процедур, но гибки в отношении меняющихся обстоятельств. Что объединяет хорошо работающие конституционные документы:

  • скорее короткие, чем подробные

  • сфокусированы на процедурах и процессах (в противоположность содержательным установлениям)

  • содержательная часть, если присутствует, описана абстрактно, широко, или даже размыто

  • процедуры соответствуют политическому опыту страны.

До 1 июля 2020 года проходит голосование по поправкам в Конституцию Российской Федерации. По данным экзитпола ВЦИОМ, из опрошенных 163 124 человек в поддержку поправок высказалось 76,0% респондентов, против проголосовало 23,6%. Отказались отвечать на вопросы социологов 29,4% респондентов. В случае принятия поправок текст Конституции России увеличится на треть — до 13 346 слов вместо 9 811.


Подписывайтесь на Telegram-канал РБК Тренды и будьте в курсе актуальных тенденций и прогнозов о будущем технологий, эко-номики, образования и инноваций.

Следующий материал: