Об экспертах: Анастасия Кускова и Владимир Голубятников, авторы телеграм-канала ProClimate.
Пограничный углеродный налог — это новый инструмент климатической политики Европейского Союза. В конце 2019 года для выполнения своих целей по Парижскому соглашению ЕС утвердил «Европейский зеленый пакт» (European Green Deal) — стратегию, направленную на достижение на континенте нулевых выбросов парниковых газов к 2050 году. Одна из мер — введение пограничного углеродного налога на импортируемые в ЕС товары, производство которых связано с большим объемом выбросов. Россия экспортирует в ЕС преимущественно углеродоинтенсивные товары, а значит углеродный налог может значительно снизить конкурентоспособность российских производителей на европейском рынке.
Что такое пограничный углеродный налог
Пограничный углеродный налог (Carbon Border Adjustment Mechanism, или CBAM) — это новый механизм управления импортом углеродоинтенсивных товаров. Он должен стать чем-то вроде пошлины, которая будет взиматься с ввозимых в ЕС товаров в зависимости от объема парниковых газов, выброшенных в атмосферу в процессе производства. Это беспрецедентная мера, аналогов которой в мире не существует. И как разработать такой налог, не нарушив правил Всемирной торговой организации (ВТО) и не навредив внутренним производителям, пока не до конца понятно.
Зачем ЕС новый налог
Еврокомиссия объясняет необходимость внедрения налога низкими амбициями по декарбонизации в других странах. ЕС уже больше 15 лет ведет политику по управлению выбросами парниковых газов. Здесь производители покупают квоты на выбросы в рамках Европейской системы торговли выбросами (EU ETS), а в некоторых странах (например, в Швеции) еще и платят отдельный углеродный налог в секторах экономики, не покрываемых EU ETS. В то же время, многие государства, с которыми торгует ЕС, не имеют аналогичных систем, и производители в этих странах не платят за выбросы. Из-за такого дисбаланса в регулировании европейские производители теряют в конкурентоспособности даже на местном рынке. Так, председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен совсем недавно отметила, что производство тонны «зеленой» европейской стали на €100 дороже, чем выпуск традиционного углеродоинтенсивного аналога.
CBAM по плану еврокомиссаров должен поставить импортную продукцию в сопоставимые условия на европейском рынке, а заодно и подтянуть законодательство в других регионах к уровню европейского.
Сложный дизайн
Разработать налог, который будет отвечать этим целям и не помешает экономике ЕС, совсем непросто. Аналогов пограничного углеродного налога в мире пока не существует, хотя разговоры о его введении ведутся на протяжении последнего десятилетия. Дизайн эффективного налога должен не только учитывать последствия для внутренних производителей, но и создавать стимулы для декарбонизации в странах-партнерах.
- Во-первых, налог должен соответствовать правилам ВТО, а значит не ставить зарубежных производителей в худшие условия по сравнению с европейскими.
- Во-вторых, налог не должен убить предприятия, потребляющих импортируемое сырье. Это особенно актуально для химической и металлургической отраслей, сильно зависящих от импортируемого сырья. В случае первичного алюминия, входящего в список наиболее очевидных кандидатов на первую волну внедрения CBAM, налог повысит стоимость сырья для внутренних европейских производителей следующих переделов. Это сократит их маржу и создаст стимулы к переносу производств за пределы Европы. Получится порочный круг, основанный на несбалансированной климатической политике и наличии «экологического арбитража» для каждого следующего передела в производстве продукции.
- Наконец, для выравнивания условий между европейскими и зарубежными производителями, а также для достижения целей по декарбонизации налог должен учитывать используемую в производстве продукции электроэнергию — второй уровень выбросов парниковых газов по методологии GHG-протокола. Это усложняет расчеты выбросов и разработку бенчмарков.
Черновик директивы
С самого начала обсуждений углеродного налога российские экспортеры ломали голову над тем, как он будет рассчитываться, какие товары покрывать и как его введение скажется на стратегических планах компаний. Консалтинговые агентства давали шокирующие оценки эффекта на Россию: KPMG оценила эффект в базовом сценарии в среднем €5,5 млрд в год.
В начале июня 2021 года в прессу попал неофициальный черновик документа с приложениями, который помогает ответить на ключевые вопросы экспортеров. Судя по черновику директивы, умеренный сценарий внедрения кажется намного более правдоподобным: CBAM заработает в целевом виде только с 1 января 2026 года. До этого, с 1 января 2023 года, вводится трехлетний переходный период, когда налог будет рассчитываться и выплачиваться по упрощенной и более мягкой для углеродоинтенсивных товаров схеме.
Что попадает под действие налога
Исходя из рассекреченного черновика, под действие CBAM попадут:
- цемент,
- электроэнергия,
- удобрения,
- алюминий (включая сплавы),
- железо и нелегированная сталь.
При этом налогом не будут облагаться сырьевые материалы, используемые для производства этих товаров, например, бокситы, глинозем и железорудное сырье — это сильно ухудшило бы положение европейских производителей, зависящих от импортного сырья.
В список товаров также не попали нефть, газ и нефтепродукты, что значительно сокращает потенциальный эффект на российских производителей, ведь углеводороды — существенная часть отечественного экспорта в Европу.
Как и ожидалось, налог будет покрывать «вложенные выбросы» при производстве ввозимых товаров: прямые выбросы в периметре производственной установки и косвенные выбросы от используемой электроэнергии. Это позволит учесть политику декарбонизации энергосистемы в странах, экспортирующих продукцию в ЕС. При этом Еврокомиссия пока не рискнула погружаться в выбросы по цепочке поставок, остановившись на достаточно прямолинейном (и наиболее рациональном) способе оценки углеродного следа.
Равные условия
Ключевая задача внедрения налога для ЕС — это поставить зарубежных производителей в равные условия с внутренними производителями на домашнем (т.е. европейском) рынке. Поэтому, судя по черновику директивы, для импортеров будет создан дублер рынка EU ETS. Для оплаты налога импортеры должны будут покупать так называемые «CBAM-сертификаты» на каждую тонну «вложенных» выбросов в CO2-эквиваленте. Стоимость сертификата в каждый момент времени будет равна средней цене тонны выбросов на рынке EU ETS за прошлую неделю. К слову, в конце июня 2021 года цена тонны выбросов в EU ETS побила новый рекорд, превысив €56.
При расчете требуемого количества сертификатов импортеры смогут учесть плату за выбросы в стране происхождения товара. Это еще один стимул к более активной декарбонизации для стран-экспортеров: внедрение цены на углерод позволит оставить часть расходов на налог внутри страны и направить их, например, на поддержку внутренних зеленых проектов. В России об этом неоднократно говорили, в частности, советник президента по вопросам изменения климата Руслан Эдельгериев и Анатолий Чубайс, занимающий ныне пост спецпредставителя президента РФ по связям с международными организациями для достижения целей устойчивого развития.
Для полного выравнивания условий с европейскими производителями и соблюдения требований ВТО импортерам также будут выдаваться бесплатные квоты, распределяемые на аналогичный товар внутри Европы. Но деталей того, как эти квоты будут учитываться, пока нет, и раньше середины 2022 года они вряд ли будут опубликованы. Поэтому любые оценки налога сегодня будут полагаться на набор предпосылок в отношении методологии учета выбросов и квот.
Переходный период
Хотя налог начнет действовать уже с 1 января 2023 года, до 2026 года взиматься он будет по упрощенной схеме в рамках переходного периода. Этот период будет более мягким для углеродоинтенсивных товаров — расчет будет основан не на фактических выбросах, а на среднеевропейских значениях для производства аналогичных товаров. Поэтому особенно «грязные» производители, отстающие по экологической эффективности от европейских, окажутся в выигрыше. «Чистые» же, наоборот, будут вынуждены сначала заплатить налог, а затем доказывать европейскому регулятору свои фактические выбросы и просить возмещения, если среднеевропейские значения окажутся больше.
Российская доля
Ключевой вопрос для определения эффекта на российский экспорт в переходном периоде — это формат учета бесплатных квот на выбросы, которые получают производители на европейском рынке. Мы рассмотрели два радикальных сценария: с полным учетом бесплатных квот, и совсем без них. Эти сценарии дают возможный интервал эффекта (при условии сохранения объемов экспорта на уровне 2020 года) и фактическое значение должно быть где-то посередине.
По нашим расчетам, эффект для российского экспорта составит $0,6-1,4 млрд в год на переходный период (2023-25 годы) при прогнозируемой средней цене за тонну CO2-эквивалента в размере $69 (€58).
Вне зависимости от сценария, среди первой десятки экспортеров в Европу Россия испытает наибольший эффект от введения налога. На удивление, на втором месте окажутся не ключевые торговые партнеры ЕС — США и Китай, а Турция, экспортирующая в ЕС алюминий, сталь, цемент и электроэнергию. Швейцария и Норвегия попали в список исключений, поэтому на экспорте из этих стран налог никак не скажется.
Наибольшая угроза — для стали и алюминия
С точки зрения эффекта на сектора российской экономики, ключевой удар углеродного налога ЕС придется на сталь и алюминий, ущерб для которых может составить $618 млн и $482 млн соответственно.
При этом «Русал», экспортирующий в ЕС значительную часть своей продукции, сможет получить частичное возмещение налога уже после уплаты, если будет продавать в Европу свой низкоуглеродный бренд ALLOW. Для этого компании будет необходимо подать отчет о фактических выбросах регулятору, которые, скорее всего, заметно ниже значений по умолчанию.
Эффект на экспорт российской стали сильно зависит от формата учета бесплатных квот — европейскому сталелитейному сектору они выдаются в большом количестве. Если квоты будут учитываться полностью, эффект на российских производителей стали будет не таким существенным. Сценарий же без учета квот грозит значительным ущербом.
Производители электроэнергии не получают бесплатных квот на территории ЕС, а значит, вне зависимости от сценария, российским экспортерам придется заплатить около $168 млн. При этом платить придется, даже если в ЕС направляется безуглеродная электроэнергия: фактические выбросы отдельных электростанций можно будет учесть только в случае, если они были введены в эксплуатацию после начала действия налога. В противном случае будет применяться средний коэффициент выбросов по энергосистеме. Так что тут получить возмещение, скорее всего, не получится.
Что дальше?
После переходного периода налог будет рассчитываться по фактическим выбросам при производстве ввозимых товаров. Для производителей стали и удобрений такие выбросы могут оказаться выше среднеевропейских значений, используемых в переходном периоде. Но до предыдущих оценок в $5,5 млрд дойти вряд ли получится даже в 2026 году, так как углеводороды под действие налога пока что не попали.
Стоит учитывать, что эти выводы основаны на черновике регламента: он опубликован неофициально и еще может измениться. Официальный релиз проекта директивы запланирован на 14 июля 2021 года.