От Афин до Вашингтона: как изменились санкции за последние 2 тысячи лет
Новые реалии российской экономики — жизнь в условиях масштабных санкций со стороны Запада. Этот инструмент многократно употреблялся в истории, с самой разной мотивацией. Далеко не всегда он оказывался эффективен, нередко куда больнее ударяя по самому инициатору. Но зато часто придавал торговле обычно несвойственное ей измерение морали и репутации.
«Лакедемоняне замышляют недоброе»
Историю экономических санкций принято начинать с 432 года до н.э. Так называемая «мегарская псефизма» — эмбарго, которое Афины ввели против соседнего города Мегара, — считается первым задокументированным случаем.
Поводом послужило распахивание мегарцами священного (можно сказать, сакрального) поля Деметры; причиной же — укрывание беглых афинских рабов и, главное, переход Мегары из Делосского союза во враждебный Пелопоннесский. Контекст этого противостояния ученый-античник Владислав Бузескул описывал так:
«Во главе одного [союза] стояли Афины, во главе другого была Спарта… с одной стороны — демократия, общество с пышно расцветшей культурой, с блестящей умственной и художественной жизнью, торговлей и промышленностью, с другой — олигархия, государство, далеко отставшее в экономическом и умственном движении».
Афиняне запретили мегарцам пользоваться гаванями и рынками по всей большой Афинской «империи», что фактически задушило мегарскую экономику. «И вот Перикл, как олимпиец молнии И громы мечет, потрясая Грецию. Его законы, словно песня пьяная: «На рынке, в поле, на земле и на море Мегарцам находиться запрещается», — жалуется герой пьесы Аристофана «Ахарняне».
Лакедемоняне (то есть спартанцы) требовали от Афин снять санкции, уверяя, что в этом случае войны не будет. Однако Перикл, выступив во время прений, настоял на войне:
«Лакедемоняне уже давно открыто замышляют против нас недоброе, а теперь — особенно... Пусть нас не тревожит мысль, что вы начали войну из-за пустяков. Ведь эти пустяки предоставляют вам удобный случай проявить и испытать вашу силу и решимость. Если вы уступите лакедемонянам в этом пункте, то они тотчас же потребуют новых, еще больших уступок, полагая, что вы и на этот раз также уступите из страха», — цитирует его речь Фукидид.
Ничем хорошим дело не закончилось для обеих сторон. Пелопоннесская война началась и закончилась для Афин разгромом. Но и Мегара, растеряв порты и торговое значение, пришла в упадок, от которого так и не оправилась.
«Должны стать рабами своих захватчиков»
Само слово «эмбарго» — испанского происхождения и получило известность после торговых ограничений, которые Мадрид ввел против Англии в 1568–1573 годах. Однако гораздо раньше папы римские объявляли санкции на торговлю с мусульманскими странами.
Третий Латеранский собор в 1179 году провозгласил среди прочего:
«Жестокая алчность настолько овладела сердцами некоторых, что, хотя они и гордятся именем христиан, они снабжают сарацин оружием, железом и древесиной для галер... Есть даже те, кто ради наживы выступают капитанами или лоцманами на сарацинских галерах. Поэтому мы объявляем, что такие лица должны быть отлучены от церкви, что католические князья и гражданские правители должны конфисковать их имущество и что, если они будут схвачены, они должны стать рабами своих захватчиков».
Папский престол подтверждал запреты на торговлю с мусульманами на протяжении нескольких столетий, но во многом сам же и дискредитировал идею, занимаясь продажей разрешений на торговлю. Венеция и Генуя часто игнорировали запреты, доказывая Риму, что торговля жизненно необходима им. И папам приходилось выдавать торговцам лицензии, ограничивая их лишь в продаже оружия и кораблей.
Санкции не помогли европейцам удержать Иерусалим, но в целом Риму удалось стать центральным игроком в международной торговле, манипулируя угрозой отлучения за нарушения запретов.
Византийский Кодекс Юстиниана запрещал продавать «варварам» оружие, вино, масло («чтобы соблазненные вкусом таковых не решились бы с большей легкостью вторгаться в пределы римлян»), предметы роскоши, включая ткани, в производстве которых Византии было мало равных. Эффект оказался противоположным — власти Константинополя собирались сделать те же ткани эксклюзивным дипломатическим подарком, но добились лишь того, что в торговле их вытеснили восточные купцы.
Кодекс Юстиниана создал любопытный прецедент — впервые санкции применялись против «внутренних врагов». «Еретиков» отрезали от экономических связей с остальным обществом путем запрета на торговлю и заключение договоров с ними.
Внутри самой Европы санкции применялись регулярно. Папа Гонорий III запрещал поставлять лошадей, еду и оружие Феодору Комнину, когда тот вошел в конфликт с Фессалониками (это не помешало Комнину в итоге захватить город), а преемник Гонория и основатель инквизиции Григорий IX указывал епископу Упсалы прекратить торговлю с язычниками Карелии и Лапландии, а правителям прибалтийских земель и городов — с русскими землями (слушались, надо сказать, далеко не все), и так далее. Санкции использовались как инструмент давления на города, с которыми у Рима портились отношения — даже, например, на Флоренцию или Тревизо; это не говоря уже о запретах на деловые отношения с евреями и «еретиками».
Санкции были инструментом, с помощью которого добрые христиане отделялись от всяческих «неверных». Протекционизм тоже имел значение — к примеру, лучшие квасцы, необходимые для текстильной промышленности, поставлялись из Анатолии, но когда в XV веке высококачественные квасцы обнаружили в Папской области, папа Пий II быстро запретил их покупку «у турков и других неверных», заполучив монополию. Но контрабанду, конечно, побороть не удавалось.
Средство удушения противника
Светские власти со временем тоже освоили инструмент экономических войн. Когда в середине XVI века Испания рассорилась с Англией на почве конкуренции за колонии и расцветшего в связи с этим пиратства, а также поддержки Лондоном протестантов в Испанских Нидерландах, Филипп II и Елизавета I просто фехтовали санкциями, поочередно запрещая торговлю и арестовывая суда оппонента. Дефицитом становились в Англии испанские херес, кошениль, предметы роскоши, в Испании — английские ткани и зерно. В 1585 году, когда испанский король заключил союз с Католической лигой, а его солдаты захватили Антверпен, наступил окончательный разрыв. Елизавета санкционировала запрет на торговлю с Нидерландами. Филипп конфисковал английские суда в испанских портах, бросив экипажи в тюрьмы, получив в ответ новую волну каперства. Началась война, в которой страны провели следующие два десятка лет.
Такого рода эмбарго служили лишь частью военно-политического противостояния. Торговля была уже в меньшей степени вопросом морали, чем в Средневековье, и в большей — средством удушения противника, но еще оставалась делом лишь участников конфликта.
Весьма широко торговые ограничения применялись Ганзейским союзом как инструмент наказания и давления. Большую часть XV века Ганза конфликтовала и с Новгородом. Новгородцы, жалуясь на условия торговли и качество немецких товаров, останавливали коммерцию, Ганза в ответ прекращала поставки соли; в 1416-м Любек и Новгород обменялись полными запретами на торговлю.
Зато в XVI веке, когда император Священной Римской империи Фердинанд I, опасаясь усиления Москвы на Балтике, объявил о запрете продажи в Россию оружия и продуктов, Любек этот запрет наоборот проигнорировал, сославшись все на тот же торговый интерес.
Новгород вообще часто сталкивался с экономическими санкциями. В силу своего расположения город постоянно испытывал дефицит хлеба, что позволяло князьям более южных земель оказывать на него давление в периоды вражды. Сохранились берестяные грамоты XII—XIV веков, свидетельствующие о том, что зерно в Новгород часто запрещали продавать. Аналогичное эмбарго периодически вводили и ливонцы.
В начале XIII века отец Александра Невского князь Ярослав, изгнанный ранее из Новгорода, организовал городу полноценный голод путем блокировки торговых путей. Новгородцам пришлось пригласить Ярослава на княжение повторно.
«Противопоставлять врагу то же самое оружие»
Одна из крупнейших попыток экономических блокад в истории — Континентальная блокада, объявленная Наполеоном Бонапартом в отношении Англии в 1806 году. Хотя строго говоря, первыми блокаду Франции объявили как раз англичане, но и Наполеон решил, что для острова торговля — уязвимое место.
Император выпустил декрет, в котором, сославшись на то, что «Англия не признает права наций как общепризнанного всеми цивилизованными людьми», сообщил, «что правильно противопоставлять врагу то же самое оружие, которое он использует». Британские острова объявлялись в состоянии блокады, торговля и переписка с ними запрещались, товары, принадлежавшие Англии и ее подданным, объявлялись «законной добычей».
В дальнейшем обе страны приняли дополнительные декреты, запрещавшие вести торговлю с противником и нейтральным странам. В 1810 году французские власти вовсе постановили сжигать любые английские товары, обнаруженные в стране.
Главной проблемой тут было убедить присоединиться к блокаде другие государства, у которых вовсе не было интереса прерывать торговлю. Это, кстати, относилось и к России. Поэтому эмбарго часто игнорировалось.
Континентальная блокада не привела к успеху. Наоборот, «импортозамещение» на острове заработало в полную силу, и даже французские предметы роскоши оказались заменены британскими производителями; место севрского фарфора занял веджвудовский, вместо лионского бархата стали носить костюмы из местной шерстяной ткани (что, кстати, привело к революции в области моды). А вместо коньяка стали пить португальский портвейн — торговля с подконтрольными Франции странами упала в объемах, но зато резко выросла с остальным миром.
В общем, как много позже оценил последствия историк Чарльз Исдейл, «если взять войну в целом, то нет никаких сомнений в том, что в ходе нее британская экономика пышно расцвела».
Французские торговля и промышленность, напротив, хирели, блокаду пришлось отменять. Неудача предприятия стала одним из факторов, подтолкнувших Наполеона к походу в Россию.
Торговую войну Лондону объявили и свежеотделившиеся от короны Соединенные Штаты Америки. Как нейтральная страна, Штаты страдали и от британского, и от французского эмбарго, но Англия с ее сильным флотом действовала куда наглее, задерживая американские корабли. Возмущенный Конгресс запретил импорт из Великобритании большинства товаров, которые американцы могли бы изготавливать сами — в том числе, например, пива (но не крепких напитков). А в 1807-м президент Томас Джефферсон запретил американским судам заходить в европейские порты и объявил эмбарго на торговлю и с Британией, и с Францией.
Это был уже не первый опыт американцев — их путь к независимости и начался в том числе с объявления в 1774 году Первым континентальным конгрессом бойкота товарам из Великобритании, Ирландии и Британской Вест-Индии. Континентальная ассоциация уже тогда постановила, что с колонией, нарушившей запрет, остальные прекратят торговлю и отношения.
Джефферсон был одним из тех, кто подписывал то соглашение о бойкоте, и в 1807 году, очевидно, полагал, что торговыми запретами заставит европейцев уважать США. Но его ход оказался едва ли не худшим экономическим решением в истории США — экономика стремительно пришла в упадок, экспорт за год сократился впятеро, выросла безработица, а вот контрабанда, опять же, буйно расцвела. К 1810 году решение пришлось отменять полностью. Правда, и это не окончательно решило вопрос уважения — в 1812 году США, уже при президенте Джеймсе Мэдисоне, объявили Великобритании войну.
Хотя Джефферсон как раз рассматривал эмбарго в первую очередь не как инструмент войны, а как ее морально приемлемую альтернативу, надеясь войну предотвратить. Его идеалистический эксперимент провалился — но через сто лет к нему вернутся.
«Чтобы дети рождались мертвыми»
В статье 16 Устава Лиги наций, вступившего в силу в 1920 году, было записано:
«Если Член Лиги прибегает к войне… то он ipso facto рассматривается как совершивший акт войны против всех других Членов Лиги. Последние обязуются немедленно порвать с ним все торговые или финансовые отношения… и прекратить всякие финансовые, торговые или личные сношения между гражданами этого государства».
Так инструмент тотальных экономических санкций стал не просто признанным способом противостояния агрессору, но более того, обязательством для остальных. После Первой мировой войны декларация экономической угрозы задумывалась как орудие мира, которое должно заставлять государства воздерживаться от милитаристских планов.
Архитекторов идеи легко понять, если вспомнить, насколько катастрофичной оказалась Первая мировая война для Европы. Страх и ненависть были настолько сильны, что один из участников создания Лиги наций, британский политик и художник Уильям Арнольд-Форстер вспоминал:
«Во время Великой войны мы пытались, как и немцы, сделать так, чтобы наши враги не желали, чтобы у них родились дети; мы пытались создать такую нищету, чтобы эти дети, если они вообще должны были родиться, рождались бы мертвыми».
Сторонники разоружения, к которым относился и Арнольд-Фостер, старались, рассказывая об ужасах войны, убедить народы даже не задумываться о попытке нарушить Версальский договор. Страх, по их убеждению, должен был сохранить мир.
Лига наций пользовалась этим инструментом поначалу вполне эффективно — в 1921 году Югославию удалось остановить от нападения на Албанию, а в 1925-м — Грецию от вторжения в Болгарию. Любопытно, что первой апелляцией к 16-й статье Устава стала жалоба Персии на атаку порта Энзели советскими войсками в 1920-м. До вмешательства дело тогда не дошло — когда через две недели Совет Лиги собрался рассмотреть вопрос, Персия уже договорилась с Москвой самостоятельно.
Санкции, наложенные в 1932 году на Боливию и Парагвай из-за «войны Чако», оказались уже не столь эффективными, а в 1935-м Лигу ждал провал. Финансовые санкции ввели против Италии за вторжение в Эфиопию, но эмбарго не распространили на поставки нефти, угля и стали, сочтя исполнение нереальным. Италия легко пережила санкции и за полгода завоевала африканскую колонию.
По иронии судьбы, угольно-нефтяное эмбарго не ввели, подозревая, что эти товары итальянцам смогут поставлять США. Президент Вудро Вильсон, один из главных моторов создания Лиги наций, положил жизнь на продвижение ее идеи у себя на родине (причем буквально — именно после одного из выступлений на тему он получил инсульт с параличом), но Сенат отказался ратифицировать соглашение, так что США в Лигу наций попросту не вошли.
Провал с Италией оказался роковым — вера в идеи разоружения и коллективного «принуждения к миру» оказалась подорвана; государства покидали Лигу. Растеряв участников и авторитет, она ничего не могла сделать, чтобы предотвратить Вторую мировую войну, и в итоге была распущена — в пользу ООН, созданной в 1945 году.
Шантаж и принуждение
После Второй мировой крупные страны стали регулярно и с удовольствием использовать санкции самостоятельно — зачастую как средство шантажа. Так, в 1949 под угрозой приостановки плана Маршалла американцы заставили голландцев признать независимость Индонезии, а в 1965-м санкциями свалили социалистическое правительство на Цейлоне. С помощью санкций в адрес Тайваня, Южной Кореи, Индии Вашингтону удавалось контролировать распространение ядерного оружия.
СССР, хоть в меньшей степени, но тоже применял экономическое оружие. Например, в 1958–59 годах Москва добилась отставки неугодного для себя премьер-министра Финляндии Карла-Августа Фагерхольма, демонстративно заморозив переговоры о торговле и рыболовстве в пограничной зоне.
Во второй половине XX века под санкциями побывало, кроме хрестоматийных Кубы, Зимбабве, Ливии, Ирана, очень большое количество стран: от Бразилии до Камеруна, от Ирака до Колумбии, от Гватемалы до Таиланда и Турции. Причины были разнообразными — перевороты, подозрения в создании ядерного оружия, нарушения прав человека, войны, наркотрафик.
Не всегда только страны Запада применяли санкции в отношении более слабых стран. В 1956-м, к примеру, США ввели санкции против Великобритании, Франции и Израиля, которые возмутились национализацией Суэцкого канала властями Египта и готовились решить вопрос войной. Президент Дуайт Эйзенхауэр начал массовую распродажу британских фунтов и наложил эмбарго на поставки американской нефти в эти три страны. А в 1973–74 годах страны Лиги арабских государств вводили эмбарго на поставку нефти в США за поддержку Израиля во время войны Судного дня; хоть и краткосрочное, но оно привело к энергетическому кризису на Западе.
В отношении СССР первые эмбарго появились еще до создания Союза: в 1918-м государства Антанты объявили его, предлагая всем странам ввиду «явно выраженной вражды большевиков ко всем правительствам и распространяемой ими за границей интернационалистской программы революции» присоединиться. Правда, и эти, и последующие довоенные санкции оказывались краткосрочными. Но с «холодной войной» дошло и до постоянных.
После того, как в 1972 году СССР установил налог на эмиграцию образованных граждан, США ввели в ответ знаменитую «поправку Джексона-Вэника», ограничивающую торговлю со странами, препятствующими эмиграции, а затем ограничили экспорт технологий в Советский Союз. Более серьезные санкции последовали после советского вторжения в Афганистан — например, эмбарго на поставки зерна от 1980 года или Директива о национальной безопасности NSDD-75 от 1983-го, которая установила политику экономического давления на СССР для ограничения его внешнеполитических и военных возможностей.
Даже если такие шаги приводили к ухудшению положения фермеров и конфликтам с союзниками по поводу поставок в СССР, например, нефтегазового оборудования, вопрос политической репутации для Вашингтона был важнее.
Китай как потенциальный распространитель идей коммунизма также получал свою долю давления. Первые санкции в его отношении были введены еще в преддверии Корейской войны. Постепенно международное эмбарго, впрочем, сократилось до США и Великобритании, а до 1970 года продержались только США.
Возмущение вспыхнуло с новой силой после расстрела демонстрантов на площади Тяньаньмэнь в Пекине в 1989-м. Америка немедленно свернула всю деятельность по госконтрактам, прекратила поставки оружия и кредиты Китаю. Под давлением Штатов многие страны тоже присоединились к эмбарго, однако китайская экономика пострадала мало — в течение следующих пяти лет ВВП страны рос на 10% в год. И хотя затем случались новые обострения, в 1999 году президенту Биллу Клинтону удалось убедить Конгресс предоставить Китаю постоянный статус наибольшего благоприятствования и разрешить вступить в ВТО. Две страны надолго превратились в торговых партнеров.
В наши дни санкции для Запада снова являются больше вопросом морали и репутации, нежели реального принуждения. Хотя в публичной риторике американские и европейские официальные лица, говоря о санкциях, надеются на развал российской экономики, практическая реализация этих надежд вызывает вопросы. Но главное, как показывают события последних лет, механизм санкций в качестве средства предотвращения войны часто так и не срабатывает.